Det finns inget enskilt nyckeltal som på ett tillförlitligt sätt visar hur stor en upphandlingsfunktion bör vara. Riktvärden baserade på inköpsvolym eller antal upphandlingar kan ge en första orientering, men dimensioneringen behöver utgå från funktionens uppdrag, upphandlingarnas komplexitet, tillgänglig kapacitet och organisationens ambitionsnivå. Artikeln beskriver de viktigaste påverkande faktorerna med fokus på offentlig sektor och presenterar en arbetsgång för dimensionering.
Inledning
De flesta upphandlingschefer brottas med frågan om hur många upphandlare som behövs för att hantera organisationens upphandlingsbehov. Det är en svår avvägning mellan ambitioner/krav och budgetrestriktioner. Det finns riktvärden som ger en första indikation, men de ger inte hela svaret.
Vanliga riktvärden
I olika jämförelser och erfarenhetsbaserade resonemang förekommer riktvärden på cirka en upphandlare per 200–400 miljoner kronor i inköpsvolym eller 6–15 upphandlingar per upphandlare och år. Riktvärdena bör betraktas som grova orienteringspunkter, inte som normtal. De ger inget tydligt besked till grund för dimensionering av upphandlingsfunktionen – det finns ingen ”best practice”.
Påverkande faktorer
Oavsett vilket riktvärde man utgår från behöver man justera det utifrån en rad faktorer som varierar mellan olika organisationer och situationer:
- Komplexitet
- Upphandlingsfunktionens uppdrag och ansvar
- Central eller decentral placering
- Upphandlingsfunktionens roller och arbetsfördelning
- Upphandlingsprocessen
- Utformning av upphandlingar
- Avtalsportföljens struktur
- Tillgång till avtal
- Planerbarhet och variation
- Krav från ledning och omvärld
Komplexitet
Komplexiteten kan bero på avtalets ekonomiska värde och verksamhetskritikalitet, teknisk komplexitet, svårigheter att formulera tydliga krav, konsekvenserna av en bristfällig upphandling, antalet intressenter och leverantörsmarknadens struktur. Arbetsinsatsen, såväl som den totala kalendertiden, skiljer sig mycket mellan till exempel upphandling av kollektivtrafik och upphandling av kontorsmaterial. Kalendertiden för en upphandling är inte detsamma som den faktiska arbetsinsatsen.
Väntetider, remisser, politiska beslut och anbudstider kan förlänga processen utan att motsvarande arbetstid behöver avsättas. Dimensioneringen bör därför i första hand utgå från uppskattad arbetsinsats. Som grov illustration av kapaciteten för en heltidsanställd upphandlare förekommer följande intervall:
- Större/komplexa upphandlingar: ca 2–6 per år
- Medelstora upphandlingar: ca 5–10 per år
- Enklare upphandlingar/direktupphandlingar: ca 10–25 per år
Intervallen illustrerar ungefärlig kapacitet om huvuddelen av en upphandlares portfölj består av respektive typ av upphandling. I praktiken består arbetsportföljen vanligen av en kombination av komplexa, medelstora och enklare uppdrag.
Upphandlingsfunktionens uppdrag och ansvar
Det kan skilja sig mycket mellan olika organisationer vad upphandlingsfunktionen ansvarar för och vad som är verksamhetens ansvar. Utöver det rena upphandlingsarbetet så är strategiskt arbete, direktupphandlingar och avtals- och leverantörsuppföljning arbetsuppgifter som kräver tid och resurser. Samma sak gäller ansvar för e-handelssystem, beställningsstöd, inköpsrådgivning och olika typer av inköpsadministration. Hur ansvaret för dessa uppgifter fördelas mellan upphandlingsfunktionen och verksamheten har därför stor betydelse för hur funktionen behöver dimensioneras.
Upphandlingsfunktionens roller och arbetsfördelning
Även den interna organiseringen av upphandlingsfunktionen har betydelse. Arbetsuppgifter utöver de som är direkt kopplade till upphandlingar kan helt eller delvis läggas på upphandlarna eller så har upphandlingsfunktionen separata roller som kan fokusera och specialisera sig på de här arbetsuppgifterna.
Dimensioneringen bör dessutom baseras på realistiskt tillgänglig kapacitet. En årsarbetskraft motsvarar inte ett helt års tillgänglig tid i upphandlingsprojekt; hänsyn måste också tas till tid för olika typer av frånvaro, möten, administration, kompetensutveckling, internt utvecklingsarbete och arbetsledning.
Central eller decentral placering
Upphandlingsfunktionens storlek påverkas också av i vilken utsträckning upphandlingar görs i verksamheten. Det kan gälla till exempel entreprenadupphandlingar eller direktupphandlingar. I dessa fall genomförs upphandlingarna ofta av personer vars huvudsakliga roll är en annan än upphandling, till exempel projektingenjörer, vårdpersonal, fastighetsskötare. Det är personer som är specialister inom sina verksamhetsområden och som genomför upphandlingar som en mindre del av sin roll. En arbetsuppgift som utförs sällan tar ofta längre tid och innebär större risk att viktiga upphandlingstekniska aspekter förbises. Genom att samla eller samordna upphandlingsresurser kan man öka effektiviteten, bygga kompetens och minska sårbarheten.
Det kan finnas skäl att delar av verksamheten gör vissa upphandlingar själva om det ger bättre behovsförståelse, snabbare dialog och högre tillgänglighet. Detta är extra tydligt för större organisationer där det är möjligt för vissa delar av verksamheten att ha egna specialiserade upphandlingsresurser. Det är möjligt att nå tillräcklig grad av professionalisering, och man kan behålla en nära kontakt till behoven. Även i en decentraliserad modell bör resurserna samverka nära med den centrala upphandlingsfunktionen.
Upphandlingsprocessen
Arbetsfördelningen mellan verksamheten och upphandlingsfunktionen har stor betydelse för kapacitetsbehovet. Vilka aktiviteter görs av verksamheten, vilka görs av upphandlingsfunktionen och vilka görs gemensamt? Om det är otydligt och/eller om effektiva processer saknas tar varje upphandling totalt sett längre tid och kvaliteten riskerar att bli sämre.
Arbetsinsatsen påverkas också av i vilken utsträckning det finns ändamålsenligt och effektivt systemstöd för processen. Standardiserade arbetssätt, återanvändbara mallar, god datakvalitet och ändamålsenliga system kan samtidigt minska arbetsinsatsen och frigöra kapacitet. Bristande datakvalitet, manuella processer och parallella system ökar resursbehovet.
Utformning av upphandlingar
Även hur man utformar upphandlingarna påverkar resursbehovet. Genom att utforma upphandlingar så att de omfattar många olika delar, till exempel olika typer av hantverkstjänster, tekniska konsultområden eller typer av livsmedel är det möjligt att reducera antalet upphandlingar. Det är dock långt ifrån alltid som det gynnar organisationens mål eftersom det riskerar att begränsa konkurrensen; utformningen kan i praktiken gynna större och mer heltäckande leverantörer, och mindre lokala aktörer ställs vid sidan. Risken kan delvis hanteras genom att dela upp kontraktet i anbudsområden, tillåta anbud på enskilda delar eller teckna avtal med flera leverantörer.
Avtalsportföljens struktur
Avtalens löptider och hur start- och sluttidpunkterna är fördelade påverkar resursbehovet.
Avtalslängden har en påverkan på grundbemanningen; ju kortare avtalstider desto fler upphandlingar behöver hanteras per år.
Slut- och starttider påverkar i vilken utsträckning det uppstår arbetstoppar. Genom att sprida avtalsstarterna och planera dem utifrån tillgänglig kapacitet kan arbetstoppar och behovet av tillfälliga förstärkningar minska.
Tillgång till avtal
Många organisationer använder ramavtal som upphandlats av andra organisationer för att reducera behovet av egna upphandlingsresurser. Det kan vara ramavtal från inköpscentraler som Kammarkollegiet, Adda, HBV, Sinfra med flera. Mindre kommuner ansluter sig ofta till ramavtal som upphandlats av större närliggande kommuner eller regionen.
Användningen av färdiga ramavtal är vanligast för områden som inte är kritiska för verksamheten, men det förekommer även för viktigare områden som till exempel tekniska konsulter. Valet att använda färdiga ramavtal bör göras medvetet så att man inte missar fördelar genom anpassade avtal och att man minskar möjligheten till konkurrens från mindre (ofta lokala) aktörer.
Att använda ett externt ramavtal eliminerar dock inte resursbehovet. Organisationen behöver fortfarande bedöma avtalets lämplighet, genomföra eventuella avrop, implementera avtalet och följa upp användningen.
Planerbarhet och variation
En viktig faktor för dimensioneringen av upphandlingsfunktionen är i vilken grad det är möjligt att förutse och planera upphandlingsbehoven. Det går att se på resursbehovet i tre lager:
- Grundbemanning: Resurser som krävs för organisationens normala och återkommande behov.
- Flexibel kapacitet: Resurser som används vid arbetstoppar, större investeringsprojekt eller tillfälligt hög upphandlingsmängd.
- Specialistkapacitet: Kompetens som behövs sällan och därför inte alltid bör finnas permanent internt, exempelvis inom mycket komplex entreprenad, IT, informationssäkerhet eller särskilda försörjningsområden.
Upphandlingskonsulter kan tillfälligt förstärka organisationen vid oplanerade arbetstoppar och bidra med specialistkompetens inom upphandlingsområden som sällan adresseras. På så sätt behöver organisationen varken dimensionera den fasta bemanningen för toppbelastning eller upprätthålla all spetskompetens internt.
Krav från ledning och omvärld
Ökade krav på organisationerna i form av kostnadskrav, medborgarnas/kundernas förväntningar, socialt ansvar, hållbarhet, försörjningsberedskap, informationssäkerhet med mera gör upphandlingar mer tids- och kompetenskrävande. Dimensioneringen är ett resultat av organisationens valda ambitions- och servicenivå. En funktion som enbart genomför formella upphandlingar kräver en annan dimensionering än en funktion som också ska arbeta proaktivt med kategoristyrning, marknadsdialog, avtalsuppföljning och leverantörsutveckling. Det är viktigt att i diskussionen kring resurser tydligt lyfta fram de här perspektiven.
Arbetsgång för dimensionering
Riktvärdena kan användas som en rimlighetskontroll, men den faktiska dimensioneringen bör göras genom en strukturerad kartläggning och analys av efterfrågan, kapacitet och ambitionsnivå.
1. Kartlägg uppdraget
Identifiera vilka arbetsuppgifter som ligger hos upphandlingsfunktionen.
2. Bedöm efterfrågan
Kartlägg planerade upphandlingar, avtalsförlängningar och oplanerade behov samt bedöm uppdragens komplexitet.
3. Beräkna kapaciteten
Bedöm hur stor del av arbetstiden som faktiskt kan användas till upphandlingsarbete. Hänsyn behöver tas till möten, administration, kompetensutveckling, utvecklingsarbete och frånvaro.
4. Jämför behov, kapacitet och kompetens
Identifiera behov av grundbemanning, kapacitet för tillfälliga arbetstoppar samt eventuella gap i specialist- eller verksamhetskompetens.
5. Prioritera och besluta om ambitionsnivå
Prioritera upphandlingar och utvecklingsinsatser utifrån värde, risk, verksamhetskritikalitet och tillgänglig kapacitet. Besluta vilka behov som ska hanteras internt, senareläggas, standardiseras, lösas genom befintliga externa ramavtal eller hanteras med extern kapacitet.
Detta kräver ofta förankring i verksamheten och beslut på ledningsnivå.
6. Följ upp och justera
Följ regelbundet upp inflöde, uppskattad och faktisk arbetsinsats, ledtider, genomförda upphandlingar, arbetsbelastning, andel oplanerade upphandlingar, konsultkostnader samt genomförd avtalsuppföljning.
Dimensioneringen bör omprövas när uppdraget, avtalsportföljen eller ambitionsnivån förändras.
Resursbehovet är heller inte statiskt. Förutsättningarna kan aktivt påverkas genom att göra förändringar i arbetsfördelning, avtalsstruktur och planeringsmetodik.
Från produktivitet till värde
Antalet upphandlingar per upphandlare är ett mått på aktivitet, inte på skapat värde. Strategiskt inköpsarbete, avtalsuppföljning och leverantörssamverkan kan ge betydande effekter på kostnader, kvalitet, effektivitet, hållbarhet och försörjningsberedskap. En högre ambitionsnivå inom dessa områden minskar den tid som kan läggas på nya upphandlingar, men kan samtidigt öka det totala värdet för organisationen. Tydliga strategier kan dessutom underlätta upphandlingsarbetet.
Sammanfattning
Det finns inget generellt svar på hur många upphandlare en organisation behöver. Riktvärden baserade på inköpsvolym eller antal upphandlingar per upphandlare kan användas som jämförelsepunkter, men inte som facit. Dimensioneringen behöver utgå från upphandlingsportföljens omfattning och komplexitet, funktionens totala uppdrag, ansvars- och arbetsfördelningen med verksamheten samt organisationens krav på strategiskt inköp, uppföljning och utveckling.
En väl dimensionerad upphandlingsfunktion är därför inte nödvändigtvis den som genomför flest upphandlingar per person. Det är den funktion som har rätt kapacitet och kompetens för att skapa största möjliga värde, hantera risker och stödja verksamhetens mål.
