Kategoristyrning är ett etablerat sätt att med hjälp av leverantörsmarknaden och ett tvärfunktionellt faktabaserat metodiskt arbete bidra till att uppnå organisationens mål. Det har länge varit en naturlig del av modernt strategiskt inköpsarbete i privat sektor. I offentlig sektor var också flera större myndigheter tidigt ute med att anamma arbetssättet. Successivt har de positiva erfarenheterna av kategoristyrningens effekter gjort att det spridit sig även till regioner och kommuner – stora såväl som små.
Fortfarande får man ibland ändå höra att ”kategoristyrning fungerar inte i offentlig sektor”. Jag hävdar att det inte finns något vare sig i principerna i LOU/LUF eller i annan lagstiftning som styr arbetet i offentliga organisationer som utgör hinder för ett kategoristyrt arbetssätt. I den här artikeln ska jag försöka förklara varför.
Grunderna i kategoristyrning
För att ge en grund för mitt fortsatta resonemang ska jag på några rader försöka beskriva vad kategoristyrning är och vad som kännetecknar kategoristyrt arbete.
Kategoristyrning är…
- …en strukturerad och metodisk tvärfunktionell förändringsprocess med ett strategiskt perspektiv… (ARBETSSÄTT)
- …som utifrån en funktionsbaserad segmentering av verksamhetens externa kostnader med ett leverantörsmarknadsperspektiv… (GRUND)
- …adderar värde i linje med verksamhetens överordnade mål och strategi på kort och lång sikt (MÅL)
Kategoristyrning bygger på ett antal grundelement (enligt Jonathan O’Brien):
- Strategiskt perspektiv
- Känna och förstå marknaden
- Driva förändring
- Fokusera på genombrott
- Kund-/medborgarfokus
- Tvärfunktionellt arbete
- Faktabaserat arbete
Det är dessa element som, omsatta i praktiskt arbete, hjälper oss att uppnå resultat i enlighet med organisationens mål.
Nationell upphandlingsstrategi, kategoristyrning och LOU/LUF
Kategoristyrning hjälper till att uppfylla den nationella upphandlingsstrategin, och principerna i LOU/LUF vägleder oss i hur vi ska förhålla oss till leverantörsmarknaden.
Den nationella upphandlingsstrategin
Den nationella upphandlingsstrategin med sina sju inriktningsmål tar upp ett antal viktiga faktorer för det offentliga inköpsarbetet:
- Den goda affären
- Strategiskt
- Mål och behov
- Helhetssyn
- Målinriktad process
- Faktabaserade analyser
- Utvecklingsinriktat
- Nytänkande
- Kompetensbaserat
- Leverantörsperspektiv
- Konkurrens
- Uppföljning
- Rättssäkerhet
Kategoristyrning är ett hjälpmedel
Kategoristyrning är en metodik och ett förhållningssätt som hjälper oss att genomföra den nationella upphandlingsstrategin:
- Målinriktat förändringsarbete
- Strategiskt perspektiv
- Metodiskt angreppssätt
- Leverantörsmarknadsperspektiv
- Tvärfunktionell samverkan
- Faktabaserad analys
- Tydlig dokumentation
- Tydliga beslutspunkter
- Kompetensfokus
Vägledning i offentlig sektor genom LOU/LUF
LOU/LUF ger principerna för hur vi ska förhålla oss till leverantörsmarknaden:
- Icke-diskriminering
- Likabehandling
- Proportionalitet
- Öppenhet
- Ömsesidigt erkännande
Dessutom ger LOU/LUF ett regelverk för själva upphandlingen.
Skillnaderna mellan privat och offentlig sektor
Det finns ett antal saker som i olika sammanhang förs på tal när det gäller skillnader mellan privat och offentlig sektor. Jag ska gå igenom dem och försöka beskriva om och på vilket sätt de eventuellt skiljer sig för privat respektive offentlig sektor.
Målstyrning
Såväl privata som offentliga organisationer styrs av mål. Exakt vilka de målen är spelar mindre roll för huruvida kategoristyrning fungerar eller inte. Kategoristyrning handlar om att uppnå resultat i enlighet med organisationens mål – oavsett om det handlar om vinst, bättre service till medborgarna eller något annat.
Resultatkrav
Kraven på att uppnå konkreta och relevanta resultat skiljer sig inte heller mellan privat och offentlig sektor. I privat sektor kommer kraven från ägare och företagsledning, och det handlar om att överleva och utvecklas i konkurrensen med andra företag. I offentlig sektor kommer kraven från politiker och ledning, och här handlar det ofta om att leva upp till utlovade åtaganden och förändrade omständigheter. Men kraven på resultat är lika starka.
Strategiskt perspektiv
Ett strategiskt perspektiv handlar om långsiktighet i förändringsarbetet – att man har en genomtänkt vägkarta för hur man genom olika aktiviteter ska ta sig till det önskade läget. Detta är om möjligt ännu viktigare för den offentliga sektorn som just kännetecknas av långsiktiga åtaganden i form av samhällsservice i olika former. Därför passar kategoristyrning med sitt strategiska perspektiv den offentliga sektorn mycket bra.
Faktabaserad analys
Allt professionellt förändringsarbete behöver bygga på fakta i kartläggningar och analyser. Det skiljer inte på något sätt mellan privat och offentlig sektor. Det faktabaserade arbetet är en av grunderna i kategoristyrning.
Intressentsamverkan
För att lyckas med förändringsarbete krävs samverkan mellan olika berörda intressenter. I dagens allt mer komplexa värld är det omöjligt för en enda enhet att ha den kompletta bilden. Arbetsuppgifter och ansvarsområden är mer avgränsade eftersom högre grad av specialistkunnande krävs. Detta ser likadant ut i offentlig som privat verksamhet. Kategoristyrning bygger på tvärfunktionell samverkan just för att hantera detta.
Resurseffektivitet
Ingen organisation har råd att expandera ohämmat när det gäller personella resurser. Det krävs därför att vi arbetar smart, och där kan kategoristyrningens metodik hjälpa oss. Återigen är detta en punkt där det inte på något sätt skiljer mellan privat och offentlig sektor.
Konkurrens bland leverantörer
I offentlig sektor är detta ett grundelement, och principerna och regelverket i LOU/LUF handlar i hög grad om just det. Men det är lika viktigt i privat sektor, även om man inte har samma detaljerade regelverk att förhålla sig till. De flesta privata företag har därför egna regler t ex om hur offertförfrågningar ska utformas och hur många anbudsgivare man minst bör vända sig till.
Leverantörsmarknadsperspektiv
En allt högre grad av verksamheten i såväl privat som offentlig sektor är direkt eller indirekt beroende av externa aktörer. Den utvecklingen har pågått i flera decennier, och den ser ut att fortsätta. Det innebär att leverantörsmarknaden blir viktigare för den egna organisationens uppdrag och mål. Det är inte längre möjligt att internt ha all expertkunskap eller detaljkunskap om alla nya lösningar. Därför måste vi i såväl privat som offentlig sektor ha mycket god kunskap om leverantörsmarknaden. Vi måste förstå dess förutsättningar, dynamik och möjligheter. Kategoristyrning handlar ju om att skapa förändring med hjälp av leverantörsmarknaden.
Beslutsprocesser
Detta är ett område där det kan finnas viktiga skillnader mellan privat och offentlig sektor. Privata företag kan själva definiera sina beslutsvägar och beslutsnivåer. Offentliga organisationer har inte fullt ut samma möjlighet, utan de styrs till viss del av lagstiftning och fasta strukturer. Detta bör man ta hänsyn till när man etablerar beslutsprocesser och styrmodeller för kategoristyrning i offentliga organisationer. Det kan t ex innebära att man behöver ha ytterligare ett forum för formella beslut om kategoristrategin. (Många större privata företag har dock beslutsprocesser som är betydligt mer omfattande än vad som finns i offentliga organisationer.)
Transparens
Kraven på transparens finns tydligt angivna i lagstiftningen för offentlig sektor. Det handlar om möjligheten att kunna granska hur våra skattepengar används. För privat sektor är inte kraven på transparens lika höga. Men det har blivit allt vanligare att privata företag granskas, inte minst när det gäller frågor om hållbarhet, socialt ansvar, korruption etc. Dokumentation, struktur och tydligt beslutsfattande spelar en viktig roll i kategoristyrning vilket ger goda möjligheter till transparens och kontroll.
Leverantörsrelation
Detta är ytterligare ett område där LOU/LUF anger spelreglerna för offentlig sektor. Ibland finns det en tendens till övertolkning av LOU/LUF på det här området som gör att man undviker dialog med leverantörerna. Det är olyckligt eftersom lagen absolut ger möjligheter för dialog och samverkan – så länge man följer principerna i LOU/LUF. Kontakten med leverantörerna är en viktig del i såväl den nationella upphandlingsstrategin som kategoristyrning. För privat sektor är detta enklare, fast där finns ibland en tendens till att man kommer ”för nära” vissa leverantörer vilket inte alltid gynnar konkurrens och nytänkande.
Förhandling
Detta är inget som direkt är kopplat till kategoristyrning, men det är ändå värt att nämna i sammanhanget. Möjligheterna att förhandla är en av de saker där det tydligt skiljer mellan privat och offentlig sektor. För offentlig sektor finns det ett antal situationer/förfaranden där förhandling får användas, och även där är det begränsat vad man får förhandla om. För privat sektor finns inte de begränsningarna.
Leverantörsval
Inte heller detta är direkt kopplat till kategoristyrning, men det är ändå värt att ta upp. Att kunna direkt välja en leverantör utan föregående upphandling är i offentlig sektor begränsat till reglerna för direktupphandling. Det handlar också om hur man i samband med en upphandling väljer leverantör. I offentlig sektor är man bunden av den utvärderingsmodell som man har angett i anbudsförfrågan, medan man i privat sektor inte behöver vara öppen med exakt hur man tänker utvärdera anbuden. Även om privata företag inte har samma regler som offentlig verksamhet så är det ändå vanligt att det finns motsvarande interna regelverk.
Detaljregler upphandling/avtal
För offentlig sektor är detta reglerat i LOU/LUF. Dock har det ingen avgörande betydelse för kategoristyrningsarbetet eftersom upphandling endast är en av många aktiviteter i realiseringen av en kategoristrategi. Regelverket kan däremot påverka sådant som tidplan och beslutsprocesser i själva genomförandet. Utformningen av avtal styrs också i viss utsträckning av LOU/LUF, t ex vad gäller avtalsperiodernas längd. Inte heller det har någon avgörande betydelse för kategoristyrningsarbetet.
Summering
Kategoristyrning är ett beprövat arbetssätt som kan hjälpa till att leverera den nationella upphandlingsstrategin. Det som den nationella upphandlingsstrategin pekar på kring inriktning, synsätt, arbetssätt och nyckelelement återfinns i kategoristyrning. LOU/LUF och annan lagstiftning som enbart gäller offentlig sektor utgör inget hinder för att arbeta kategoristyrt.
På vissa punkter som beslutsprocesser, upphandlingsförfaranden och avtalsutformning kan man behöva ta hänsyn till vad som specifikt gäller för offentlig sektor. Det kan få konsekvenser för tidplanen vid realiseringen av en kategoristrategi. Det är inte ovanligt att det i offentlig verksamhet tar längre tid från beslutad kategoristrategi tills man ser de konkreta effekterna.
Erfarenheten visar att kategoristyrning fungerar i såväl privat som offentlig verksamhet – i allt från statliga företag till mindre kommuner.
Kategoristyrning kan med hjälp av leverantörsmarknaden och ett tvärfunktionellt faktabaserat metodiskt arbete addera värde i linje med verksamhetens överordnade mål och strategi på kort och lång sikt i såväl privat som offentlig sektor.
/Per-Arne Jonsson, seniorkonsult på EFFSO
PS: Per-Arne har hållit ett webinar om hur kategoristyrt inköp stödjer den nationella upphandlingsstrategin. Du hittar en inspelning på vår webinarsida.
