Direktupphandlingar – lösning eller problem?

Direktupphandling är ett förfarande inom offentlig sektor som är avsett för upphandlingar med ett mindre värde där en omfattande process och dokumentation inte är nödvändig, eller där det är behov av ett snabbare agerande.
Många organisationer upplever dock att direktupphandlingar inte riktigt fungerar som det är tänkt – de resulterar i onödigt dyra lösningar, ineffektivt arbete och otillräcklig kontroll. Det är i grunden en fråga om resurser, kompetens, samordning och uppföljning. En viktig del är ansvarsfördelningen mellan verksamhet och upphandlingsenhet.
Genom att kombinera olika lösningar och insatser med ett helhetsperspektiv för organisationen kan man dock åstadkomma förbättringar.

Direktupphandling – definition och användningsområde

Direktupphandling är ett upphandlingsförfarande som kan användas för upphandlingar under en viss beloppsgräns. (Från februari 2022 är den 700 000 kronor för LOU och 1 200 000 kronor för LUF/LUFS. För sociala tjänster och andra särskilda tjänster är gränsen betydligt högre.)

Värdet ska beräknas för hela avtalsperioden, och det är inte tillåtet att dela upp en upphandling i mindre delar för att på så sätt komma under direktupphandlingsgränsen. Det är heller inte tillåtet att dela upp upphandlingen på olika organisatoriska enheter, utan det är den upphandlande organisationens samlade värde som gäller. Om en organisation har flera självständiga upphandlande enheter så får man dock räkna värdet för dem separat. (I praktiken förutsätter det separata organisationsnummer.)

Direktupphandling får även göras i vissa speciella fall:

• När det är väldigt bråttom av skäl som inte gått att förutse och att det skulle få allvarliga konsekvenser om man skulle dröja
• Det finns konstnärliga eller tekniska skäl som gör att det som upphandlas endast kan levereras av en viss leverantör
• Inga lämpliga anbud har kommit in i en ”vanlig” upphandling eller om anbuden som kommit in är ogiltiga
• Det finns synnerliga skäl, t ex tjänster inom hälso- och sjukvård och social omsorg där det finns risk för att störa relationen mellan vårdgivare och vårdtagare
• En överprövning har resulterat i att det finns ett angeläget behov
• I vissa fall vid upprepning av tjänster eller byggentreprenader

Genomföra en direktupphandling

Direktupphandlingar behöver inte annonseras, utan den upphandlande organisationen kan vända sig direkt till en eller flera leverantör(er). Det är dock bra om det finns någon form av upphandlingsdokument, gärna med ett avtalsutkast.

Om de överstiger 100 000 kronor måste de dokumenteras. I dokumentationen ska det bl. a. framgå varför direktupphandling genomfördes, vad som upphandlats, det uppskattade värdet, vilka leverantörer som tillfrågades, vilka anbud som kom in, skälet för tilldelning och hur man tog tillvara konkurrensen.

Direktupphandlingar ska alltid följa de grundläggande upphandlingsprinciperna enligt LOU:

• Icke-diskriminering
• Likabehandling
• Proportionalitet
• Öppenhet
• Ömsesidigt erkännande

Organisering och ansvar

Det är vanligt att upphandlande organisationer har egna interna regler för var, när och hur direktupphandlingar får genomföras. Ofta finns det en intern beloppsgräns som inte sällan sammanfaller med gränsen för dokumentationsplikt, dvs. 100 000 kronor. (Det finns organisationer som har både högre och lägre beloppsgränser som styr var direktupphandlingar får/ska göras.)

Många organisationer lägger ansvaret för att genomföra direktupphandlingar över den interna beloppsgränsen hos upphandlingsenheten.
Vissa enheter kan dock ha ansvaret för direktupphandlingar upp till lagens direktupphandlingsgräns, det gäller ofta tekniska enheter och fastighetsenheter. Det är inte ovanligt att den sortens enheter har personer som har skaffat sig viss upphandlingskompetens.
Direktupphandlingar under den interna beloppsgränsen görs ute i verksamheten. Det normala är att de görs av personer som inte har någon tydlig upphandlingskompetens.
Det finns organisationer där man valt att lägga alla direktupphandlingar hos upphandlingsenheten, men detta är snarare undantag än regel.

Valet av organisering och ansvar görs i huvudsak baserat på två grunder:

• Upphandlingsenheten är dimensionerad och organiserad för att hantera större och mer komplexa upphandlingar som kan planeras med viss framförhållning
• Man har bedömt att det är effektivast att mindre upphandlingar sker direkt i verksamheten både på grund av närheten till behovet och att det ofta är oplanerade behov som behöver hanteras snabbt

De flesta upphandlande organisationer saknar gemensamma system och/eller rutiner för att få ett samlat grepp om direktupphandlingar.

Utmaningar med direktupphandlingar

Det finns några problem som ofta lyfts kopplat till direktupphandlingar i förhållande till mål och krav, det handlar om:

• Resurser
• Kompetens
• Samordning
• Uppföljning

1. Resurser

Upphandlingsenheten har inte resurser eller arbetsformer för att hantera direktupphandlingar i tillräcklig utsträckning.
Verksamheten anser att direktupphandling är något de tvingas hantera i tillägg till sina egentliga uppgifter bara för att upphandlingsenheten inte har tid.

2. Kompetens

Verksamheten anser i många fall att de inte är tillräckligt duktiga när det gäller upphandling, utvärdering, avtal m.m. eftersom de är och vill vara rektorer, sjuksköterskor, planeringsingenjörer, fastighetsförvaltare, trafikplanerare, ekonomiassistenter m.m. Om man dessutom inte gör direktupphandlingar ofta är det svårt att få kvalitet och effektivitet i arbetet.

3. Samordning

Det sker inte sällan direktupphandlingar av varor eller tjänster som egentligen omfattas av befintliga avtal, eller där andra delar av organisationen har likartade behov. Detta innebär merarbete och att man riskerar dyrare lösningar.  Det förekommer även att det görs direktupphandlingar trots att organisationens samlade behov överstiger direktupphandlingsgränsen.

4. Uppföljning

Organisationen har sällan ett bra grepp om den totala mängden direktupphandlingar, varken i antal, totala belopp eller kvalitet. Det innebär att man inte helt vet om man bryter mot de regelverk som finns, t ex LOU.

Konsekvenser

Direktupphandlingar lever alltför ofta inte upp till kraven enligt LOU och interna regelverk. Detta märks vid revisioner där det är vanligt att det kommer påpekanden eller anmärkningar just kopplat till direktupphandlingar.

Direktupphandlingarna når i många fall heller inte de önskade resultaten i form av lägsta kostnad i förhållande till rätt funktion och rätt kvalitet.

Det är också svårt att få effektivitet i arbetet eftersom direktupphandlingar sällan är en huvuduppgift i verksamheten.

Lösningar

Om man vill förbättra hantering och resultat av direktupphandlingar finns det i praktiken två huvudspår som kan och bör kombineras på ett pragmatiskt sätt:

• Överför ansvar till upphandlingsenheten
• Förstärk i verksamheten

Överför ansvar till upphandlingsenheten

Ansvaret för direktupphandlingar kan överföras till upphandlingsenheten baserat på tre parametrar:

Enhet: Direktupphandlingar för vissa verksamhetsenheter överförs till upphandlingsenheten. Detta kan baseras på resurs- och kompetenssituationen hos verksamheten eller för att man anser att det av andra skäl kan bedrivas mer effektivt och med ett bättre resultat av upphandlingsenheten.

Kategori/inköpsområde: Direktupphandlingar inom vissa kategorier/inköpsområden överförs till upphandlingsenheten. Detta kan baseras på att direktupphandlingarna i de här fallen ofta är nära kopplade till de upphandlingar över direktupphandlingsgränsen som redan hanteras av upphandlingsenheten.

Belopp: Direktupphandlingar över en viss beloppsgräns överförs till upphandlingsenheten. Detta innebär att den befintliga gränsen sänks, dvs. upphandlingsenheten övertar ansvaret även för mindre direktupphandlingar. Var den gränsen ska gå blir en avvägning mellan resurser och praktiska avväganden.

De tre parametrarna kan kombineras, t ex kan en del av verksamheten ansvara för sina egna direktupphandlingar upp till en viss gräns, medan det för en annan enhet kan vara en lägre gräns. Det kan också vara olika direktupphandlingsgränser för olika kategorier/inköpsområden.
Det man bör tänka på är att inte göra det regelverket för komplicerat.

När man överför ansvar för fler direktupphandlingar till upphandlingsenheten är det oftast nödvändigt att resursförstärka. Dock behöver man sällan förstärka med lika mycket resurser som man frigör i verksamheten.

Förstärk i verksamheten

Verksamhetens arbete med direktupphandlingar kan förstärkas på olika sätt:

Processer: Genom att ta fram tydliga och enkla processer för direktupphandlingar, med stöd av olika mallar, kan arbetet underlättas och kvaliteten öka.

Utbildning: Genom att utbilda de som arbetar med direktupphandlingar kan kvaliteten och effektiviteten öka.

Specialiserade resurser: Genom att koncentrera direktupphandlingarna till ett färre antal utpekade personer i verksamheten kan man få bättre kvalitet och ökad effektivitet eftersom de här personerna bygger upp en kunskap och genom att de gör det oftare.

Stöd från upphandlingsenheten: Genom att öka stödet från upphandlingsenheten till verksamheten när de har frågor kopplat till direktupphandlingar, eller när de stöter på problem, kan kvaliteten öka och man kan undgå onödiga misstag som kan påverka resultatet.

Förbättring är möjlig

För att kunna förbättra hanteringen av direktupphandlingar behöver man göra en förutsättningslös analys. Man måste släppa silo- och revirtänkande, ge upp gamla ”sanningar” och se resurser och resultat ur hela organisationens perspektiv.

Det handlar om att uppnå bra resultat, hushålla med resurser och förhålla sig till de regelverk som finns.

Skriven av:

Per-Arne Jonsson, seniorkonsult på EFFSO.